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刘凯湘 刘晶:我国股东会中心主义的历史成因——以国有企业改制为线索

文章來源:本文发表于《法学论坛》2021年第6期(第36卷,总第198期)。

 

 

摘要:我國首部《公司法》誕生于我國經濟體制轉軌的特殊時期,是一部服務于我國國有企業公司制改造以及經濟體制改革大局的時代産物。轉軌時期複雜的行政關系、國家獨特的財産利益、社會主義意識形態的保守認知都深深的嵌入在《公司法》之中,並且促成了“極致的股東會中心主義”成爲範式的公司權力配置模式。同時,國家股一股獨大的證券市場結構以及長期的行政幹預禁锢了我國資本市場的自然生長,使得上市公司同樣繼續維系著所有權高度集中的股東會中心主義治理格局。回顧曆史可以發現,股東會中心主義有其存在的合理性和必然性,其減少了轉軌時期的公司治理成本,並確保國家行使國有企業控制權。國家通過股東會中心主義的公司治理參與到微觀的企業決策,從而保障改革大局的平穩發展。就未來的發展趨勢而言,股東會中心主義顯然不宜一刀切的適用于所有公司。封閉公司宜繼續保留股東會中心主義的治理結構。國有上市公司可以部分借鑒董事會中心主義的管理技術來優化國有企業的公司治理,非國有上市公司則應當建立契合現代化大型企業管理需求的“董事會中心主義”公司治理模式。

關鍵詞:股東會中心主義;國有企業改革;經濟體制改革;國家本位

 

目次

引言

一、中國特色的股東會中心主義

二、公司法誕生的曆史使命

三、股東會中心主義形成的原因

四、維系上市公司股東會中心主義的證券實踐

五、股東會中心主義的曆史合理性

六、股東會中心主義的未來走向

結語

 

 

引言

 

近年不少学者围绕股东会与董事会之间的权力划分展开了广泛而深远的讨论,如何从解释论的角度细化、切割《公司法》中分配的公司控制权与经营权,成为新一轮公司法修订中学界普遍热议和關注的话题之一。股东会中心主义作为我国公司立法与治理实践中经久不衰的主旋律,奠定了我国公司权力分配的整体基调。鉴于公司治理演变具有明显的路径依赖效应,要正确地理解我国公司权力划分的现状和未来走向,就离不开对我国股东会中心主义历史成因的考察。纵观我国公司法学界的相关研究成果,对股东会中心主义成因的解释多出自于“公司宪政理论”,即认为公司治理结构体现了宪政制度所表达的政治治理哲学。鲜少有学者结合我国社会经济发展的背景深入分析型塑我国股东会中心主义的特殊动因。因此,本文拟从另一个视角出发,沿着国有企业改革这一逻辑主线,剖析我国股东会中心主义成为我国公司治理主流形式的时代原因,并揭示股东会中心主义背后植根的国家本位意识,以期为理解我国当下的公司权力分配格局提供一点智识上的贡献。

 

一、中國特色的股東會中心主義

 

(一)我國中西糅和下出台的首部《公司法》

 

在經濟改革逐步進階的過程中,我國于1993年頒布了首部《公司法》,建立了具有中國特色的公司治理體系。一方面,由于內生貧瘠的商法文化無法支撐本土原創性公司法規則的成長,我國大量的公司法規則借鑒于英美和德日成熟經濟體的公司法制經驗,建立了普遍西化的法律框架以及混合的公司治理體系。對于處于全球化時代的增長型國家來說,從“現有規則菜單”中進行選擇是次優但唯一的可行路徑。這也進一步印證了節省交易成本是促成全球公司治理融合的關鍵因素。

另一方面,我國公司法的發展是在國家主導下自上而下推進的,因此,國家所有權對我國公司治理産生了深遠影響,公司法規範的許多本土化設計也體現了國家本位的意識形態。我國首部《公司法》誕生在我國經濟體制轉軌的特殊時期,推動經濟改革,促進社會主義市場經濟發展的公共意志凝練其中,同時爲了緩和轉軌時期所産生的思想和利益變動的激烈碰撞,《公司法》不可避免地裹挾了舊有體制的諸多傳統,從而在過渡時期實現新舊體制的平穩銜接。《公司法》所奠定的股東會中心主義公司權力分配格局,便是這一事實最淋漓的寫照。我國的經驗表明,路徑依賴限制了公司治理演變和趨同的程度。奉特定國家的規定爲圭臬的做法必然缺乏對本土問題的回應力。

 

(二)極致的股東會中心主義

 

在我國公司法設定的公司治理結構中,股東會被稱爲公司的“權力機構”,是公司其他機構的權力來源。立法者強調體現股東整體意志的股東會權利,使董事會成爲股東會決議下機械、消極的執行者。股東會原則上負責公司核心事項的業務決策,董事會通過日常經營決策權來執行股東大會的決議。中國股東會中心主義的鮮明特色在于,所有權與控制權合一的股東會擁有法定的公司經營管理的最終決策權以及公司治理的剩余控制權。有學者形象地將這種股東會掌握經營管理權的公司治理模式稱爲“股東絕對主權主義。”

從比較法的角度來看,民法體系的公司法普遍賦予了股東會較爲廣泛的權力範圍,其中不乏將股東會稱爲公司“最高機構”的立法表述。但是在公司內部權力的具體配置上,很少有現代的公司法律制度仍將股東會視爲公司的“最高決策機構”。19世紀末,美國各州在州際競爭以及規模經濟發展的浪潮中開始陸續修改公司法,將控制權授予管理者,最終在全球樹立了董事會中心主義的公司治理典範。即使在奉股東至上爲公司治理基石的德國,其實也早在1937年頒布的《股份有限公司法》中廢除了股東會對公司經營的決策權,明確董事會擁有不受幹涉的對外代表公司、對內領導業務的權利。由于缺乏公司事務的一般決策權,德國公司法學界的主流意見認爲股東會已經不再是公司的最高機構。“與降低股東會的公司地位這一國際主流法律立場相反,中國的股東會對公司的經營行爲負責,擁有更真實的公司權力。”

我國在金融體系改革中選擇建立強大的證券市場來彌補公司資金的外部供給,形成公司治理的外部機制。因此滲透著國家意志的公司法與證券市場構成了型塑我國公司包括上市公司股東會中心主義最重要的兩股力量,前者以成文法的形式確立了股東會中心主義的公司治理範式,後者以商事實踐的方式維系了上市公司中的股東會中心主義治理格局。筆者擬從我國公司治理的沿革以及證券市場的早期發展這兩個方面切入,沿著國有企業改革這一邏輯主線,剖析我國股東會中心主義成爲我國公司治理主流形式的原因,並揭示股東會中心主義背後植根的國家本位思潮。

 

二、公司法誕生的曆史使命

 

中國企業治理模式的變遷史實際上是一篇國有企業的改革史,以國有企業改革爲核心的經濟體制變革引領著我國現代化公司治理體制的建立,從而促成了公司法的誕生。國家介入公司制企業的産生與發展成爲了不爭的事實,公司法在立法的具體內容及架構上,充分體現中國國情也表明了公權力的差別意志。國有企業走向公司化改革一共經曆了三個階段,伴隨著的是三個時期不同的企業治理模式。

 

(一)第一階段(1949年—1979年):中央計劃時期的國家控制模式

 

計劃經濟時期,國家同時擁有國有企業的所有權與管理權,國有部門被組織成政府框架的附屬機構,企業治理被納入政府的行政體系。“國有制的概念不僅抑制了中國私營部門的發展,而且剝奪了國有企業在經濟和法律上的獨立性”。一方面,國有企業的生産經營依賴于中央計劃,通過龐大複雜、相互重疊的行政層級結構來收集信息,傳遞指令、協調生産以及監督執行中央的命令。國有企業內部治理受到不同官僚機構的過度幹預以及不一致的政治控制。另一方面,信貸以較低的固定利率發放給國有企業,同時無需考慮還款風險及期限,國有企業對資源有效利用的壓力很小。家長式的行政指令切斷了企業收支之間的聯系,國家在無視績效的情況下,保證所有不受市場競爭以及財務約束的國有企業的生存,因此造成了國有企業長期資不抵債,效率低下的經營局面。

 

(二)第二階段(1979年-1992年):轉軌時期的擴大企業自主權改革模式

 

1979年中國開啓了以企業改革爲中心的經濟體制改革,國有企業的傳統治理模式被視爲阻礙企業實現經營效率與利潤最大化的主要制度障礙,從最初的1979年-1984年之間的放權讓利改革,引入國家和企業之間的初步利益分配機制,允許企業留存合理利潤,到1983年-1986年之間的兩權分離改革,以所有權與經營權分離塑造企業的商品生産者和經營者人格,再到1984年-1992年的承包經營責任制和國家租賃經營改革,以合同方式構建政府與企業的利益關系,進一步將管理權移交企業。可以看出,將企業微觀經濟決策權的逐步下放、擴大企業經營自主權是國企改革的核心要素,並驅動著改革的其余部分。由于沒有徹底打破國有企業受政府控制的制度枷鎖,爲國企管理者建立正確的紀律和激勵機制,同時資本結構仍由單一的非充分競爭的國家所有權構成,最終導致爲國有企業注入效率的前期努力,在很大程度上失敗了。同時還産生了嚴重的內部人控制問題。整個工業國有企業的債務資産比率從1980年的18.7%上升到1994年的67.9%,國企的債務問題在1990年代中期成爲對中國經濟生存能力的重大威脅,並成爲下一步所有權改革的強大推力。

 

(三)第三階段(1993年):建立市場經濟時期的企業公司制改造模式

 

1992年中共十四大正式提出建立社會主義市場經濟體制的目標。隨後的1993年,中共十四屆三中全會確定了國有企業的改革方向是建立現代企業制度,同年頒布的《公司法》爲國有企業公司制改革提供了法律依據。“所謂企業公司化就是《公司法》通過以後,原來適應《企業法》的企業和公司逐漸消滅了,要消失了。逐漸要把現有的國有企業按照一定步驟向公司制度改組。”《公司法》的出台,首次爲所有市場參與者提供了平等的公司治理模式,是建立我國統一公司法制度的重要裏程碑。但不可否認的是,第一部《公司法》的主要任務是爲了解決國有企業從計劃經濟過渡到市場經濟複雜、棘手的治理問題,爲國有企業轉變爲商業公司提供堅實的法律基礎。因此,首部《公司法》不僅複刻了發達國家的成熟立法,體現法的普適性標准,而且對社會主義市場經濟體制下國企改革等現實問題做出符合邏輯與實際的制度回應,彰顯國家的特殊需求。

1993年《公司法》圍繞著兩個顯著的精神內核來設計具體規範:一是爲國有企業公司制改革鋪設制度通道;二是落實企業獨立經營權的同時,爲國家控制權尋找更恰當的存在方式。在許多制度設計和安排上沒有遵循公司制度的一般規律,更像是一部國有企業改革促進法。例如,爲國有企業提供了較低的上市門檻以及發行債券的特權,建立了國有獨資公司的概念;規定了極高的注冊資本金額,實踐中勸退了大部分的民營初創企業;嚴格限制股份有限公司的成立條件與注冊數量,避免過度的外部融資稀釋國家所有權。在公司設立等制度上使用大量的強制性規則,保留了濃厚的行政管理色彩。

 

三、股東會中心主義形成的原因

 

1993年《公司法》本土化要素的最終取向是確保國家對國有企業以及從而延伸出來的對國民經濟命脈的控制,在大刀闊斧的國企改革浪潮中不被肆意沖垮。在這個背景之下,作爲公司治理的命門,股東會中心主義公司權力配置模式的形成,一方面受制于國企改革的現實國情,另一方面折射了根深蒂固的國家本位意識形態對我國早期公司治理的決定性影響。

 

(一)保留了國有企業傳統治理模式的舊有痕迹

 

1993年《公司法》是雙軌體制下的産物,不可避免的帶有計劃體制的陳舊痕迹,在公司內部機構的關系構造上,深深烙印了國有企業原有的治理傳統,尤其是沿用已久的決策與領導機制。國有企業治理的傳統模式中,國家不僅擁有企業的財産所有權而且還享有管理權。關于産品結構、投入來源、産出水平等企業微觀經濟層面的重要決定基本都是在企業外部,由中央以及各級地方政府做出。企業內部的日常性經營、投資決策同樣受到強大的行政控制,這些控制主要通過項目批准程序來執行。“國有企業它的行爲准則無非是兩個東西,一個是指令性計劃,一個是請示上級去。”國有企業高管由政府機構任命和解雇,主要的職責僅僅是在政府的指導下組織生産。

國有企業公司化之後,國家對國有企業的財産所有權轉變成股東對公司的股權,改組前的國有企業管理人員多直接轉變爲公司的董事長和總經理。因此,在股東會決策權的構造上難免沿襲舊路,保留了將重要經營決策權上收的決策制度。在股東會與董事會的關系構造上更是深受一以貫之的政治領導體制影響,股東會被視爲公司治理的最高權力機關,董事會被視爲對股東會負責的下屬機構以及股東會決策的執行機關。

國有企業始終保持著兩條平行,但實際上相互交錯的治理體系,一個是政治治理,一個是法律治理。公司化之初大量的國有企業還遵循著行政管理的模式,具有一定的行政級別,對上級政府主管部門負責。政府保留了選擇和改變管理人員的最終權利,政治考量仍然在選擇管理人員時占有更高權重。“由于國有股在公司的支配地位,保留了傳統企業領導體制發生作用的土壤。並且,在充滿計劃經濟體制和市場經濟體制矛盾的轉變時期,兩者的相容處可以結合而繼續存在一個時期。”

 

(二)解決轉軌時期所有權缺位造成的內部人控制問題

 

首先,我國在體制轉軌時期逐步分散、下移投資和生産決策的過程中,創造了一個危險的管理環境,使管理者獲得了相當大的決策自由,但是由于沒有建立有效的監督和懲罰機制來確保管理人員有效的利用企業資産,同時産品市場和資本市場依舊缺乏競爭,使得所有者和其他外部監管者難以看到公司績效與個人高管之間的因果關系。經理人因此有動機來産生現金流量並以獎金和福利的形式擴大個人私益。有學者發現,自改革開始以來,企業保留的留存收益中有很大一部分用于獎金和非生産性的福利支出。一些國有企業的管理者承認利用國有企業的資産爲其親屬創建私營企業。

其次,从计划经济时期就存在的“所有者缺位”或“产权虚置”的现象,进一步加重了转轨经济中的内部人控制问题。一方面,社会主义企业的所有者是全体人民,国家是其代理,国家在企业中不存在实体形式,政府机构实际上是国家的代理人,国有企业的管理人员则是政府进一步聘请的代理。多层级的委托代理意味着不断叠加的代理成本。另一方面,国家在国有企业中扮演着多种冲突的角色,是企业的所有者也是企业的主管和债权人,既行使宏观经济职能也参与企业的微观经济活动,因此缺乏对企业自身利益的单独關注。

若不改變國家所有權在國有企業治理當中的存在形式以及參與方式,只是單純的將決策權下放,不僅無法帶來經營效率的改善,反而會進一步加劇內部人控制造成的國有資産流失問題。因此,引入所有權與控制權合一的股東會中心主義是應對轉軌時期內部人控制的治理難題的解決方案。《公司法》一是以股東會、董事會、監事會分權的多元化權力結構,取代轉軌時期廠長負責制下的一元權力結構,剝離了經營層部分職能,同時國家作爲出資者進入股東會,通過行使股東權監督管理者。二是通過明晰股東會在公司治理當中的角色和地位,建立明確的權力主體以及行使權力的責任,將抽象的國家所有權概念體現在國有企業的産權和具體治理架構中,以彌補長期存在的所有權缺位問題。

 

(三)確保國家掌握國有資産的控制權

 

防止國有企業在公司化進程中可能出現的國有資産流失危機是1993年《公司法》面臨的一項重要挑戰,這項任務開宗明義地體現在該法第4條的立法表達之上。該4條規定,公司股東作爲出資者按投入公司的資本額享有所有者的資産受益、重大決策和選擇管理者等權利。公司享有由股東投資形成的全部法人財産權。公司中的國有資産所有權屬于國家。該表述因與股東身份以及公司獨立人格的公司法理論相抵觸而廣受诟病,非常規的規則設計背後實際上是處于立法者在處理國家與國企資産關系時的慎重考量。最初的草案裏使用的是企業享有“法人所有權”,但是爲了避免與憲法中的“國家所有權”形成沖突,以及防止企業變相地侵吞國家財産,最終在出台的《公司法》中謹慎地敲定了“全部法人財産所有權”一詞。一旦國有企業完成了公司制改造,便具備獨立的法人資格,原則上可以自由處分企業財産並引入非國有資本,因此必須明確國家作爲股東的角色與權力,從而確保公司制改造不會帶來國有資産流失以及國家所有權被任意稀釋的負面效應。國家是國有企業的單一股東或控股股東,因此股東會是其行使權力控制改制步伐的最佳方式。

國企改革的目的,不是爲了實現所有權與控制權分離,而是通過分解控制權進一步優化控制權的行使方式,最終加強國家對企業的控制。所有權與經營權的徹底分離必然會導致控制權被削弱,因此所有權與經營權的部分分離,國家保留重要經營決策權才是國企公司制改造的原本之意。《公司法》立法的初衷,亦是在確保國家對國有企業以及國有資産的嚴密控制下,通過引進現代化的公司治理結構和産權體系來釋放國有企業的經營活力。某種意義上,《公司法》的規則具有産業監管的功能,反映了中國保留重要戰略部門處于國家控制之下的産業政策。順應這一邏輯,股東會中心主義的權力配置模式是國家作爲控股股東這種特殊股權結構下的不二選擇。股東會中心主義在國企大規模股份制改革的時代,成爲了一種機制,國家通過這種機制掌控著支撐國家經濟命脈的國有企業和核心資源,確保社會主義市場經濟的發展目標和全體人民福祉的最終實現。

 

四、維系上市公司股東會中心主義的證券實踐

 

從世界範圍來看,存在著以銀行爲主導或者以資本市場爲主導,兩類不同的上市公司融資體系。銀行和資本市場在資本提供方面的差異創造了不同的上市公司所有權結構。美國資本市場以及公衆公司的發展經驗表明,深度流通、資本配置高效的證券市場可以獲得公衆投資者的信任,從而極大的擴充上市公司的資金來源,使分散所有權以及契合大型公衆公司治理需求的董事會中心主義成爲可能。

中國在證券市場的立法和監管上沒有選擇一貫的“大陸法系風格”,而是建立了美國式的證券監管體制,強調透明度和防止市場操縱,並禁止商業銀行參與證券投資。盡管如此,由于我國證券市場最初在政策上被定位爲服務國企改革服務的融資途徑,在相當長的一段時間內造就了國有股一股獨大的證券市場結構。同時,我國經濟體制轉軌時期建立的證券市場和監管體制,缺乏豐富的證券交易和監管經驗作爲孵化,存在嚴重的行政幹預問題。因此,美國式的證券體系尚未在中國紮根,離建立深度流通、資源配置高效,從而能夠觸發所有權分散化、董事會掌握控制權的證券實踐,還有很長一段距離。

 

(一)國家股一股獨大的證券市場早期結構

 

計劃經濟時期,銀行和其他類似的信貸機構是中國企業的唯一融資來源。改革開放以後,越來越多的國有企業開始走上了證券融資的道路。1990年12月,中國人民銀行授權建立了兩家國家證券交易所。1992年我國成立了中國證券監督管理委員會,對證券市場實行集中、統一的監管。中國的證券市場以及監管機構也是在中國經濟體制改革這一特殊社會背景下發展起來的,與國有企業改革的命運緊密相連,成爲促進國企改革的獨立杠杆。我國早期的上市公司基本上均由國有企業轉變而來。上海證券交易所2007年年度報告顯示,上市公司中有65%爲國有企業。截至2013年,上市國有企業的資産規模占所有上市公司資産總額的75%,其利潤占所有上市公司的85%。

國家保持對國有企業控制力的決心也反映在證券市場早期的結構當中。爲了防止國有股自由轉讓可能帶來的國有企業私有化風險,上市公司的股份被劃分爲國家股、法人股和社會公衆股,對國家股和國有法人股做出了不上市交易的安排。從1995年到1999年,中國證券市場上的非流通股占比約爲65%。因此,中國股票市場的早期功能主要是將資金彙入國有公司,非流通股扭曲了市場定價機制,市場價格不能反映公司業績,對公司治理産生了不利影響。同時這種做法降低了資本市場的流動性,阻礙了非國有機構投資者和個人投資者進行長期投資。股票的流通受到適銷性的限制,不能將股票自由出售給出價最高的人,市場的整體分配效率受到影響。在2005年的股權分置和股票全流通改革以前,我國證券市場實際上並沒有發揮有效的資源配置功能。盡管2005年我國開始推行股權分置改革,但是同期國資委發布的《國務院國資委關于國有控股上市公司股權分置改革的指導意見》依然強調對關鍵和重要行業領域要確保國家資本的控制力。

 

(二)對證券市場過度的行政性幹預

 

除了流通股與非流通股的二元分類以外,中國早期的證券市場還存在以下問題,嚴重阻礙了資本市場的分配效率:

1.上市公司發行的股價無法成爲判斷公司管理效率的參考。首先,1993年公司法規定了嚴苛的新股發行條件,使得股票發行本質上與債券發行相同。大多數企業以發行股份作爲債務工具,而不是權益工具,股份往往等于銀行存款利率加上基于企業利潤的額外付款。由于股票對于購買方風險很小,無法反映企業的盈利能力,從而無法引導市場將資金分配給最有利可圖的公司。其次,在資本投入上,中國的上市公司依然主要依靠銀行的優惠貸款和發行高市盈率的普通股來籌集資金,這兩種資本均無法有效地反映公司的績效。最後,缺乏場外交易和債券交易,以及嚴格限制的公司上市配額,使得在交易所上市成爲一種非常稀缺的資源,導致上市公司的尋租行爲猖狂,並爲內部交易和投機活動提供了充足的機會。

2.對證券市場過度的行政性監管。首先,我國的證監會更直接地與市場打交道,它的監管權已經侵蝕了證券交易所的自我監管區域。例如,它保留了批准公司上市和除名的最終權力。家長式的行政幹預不僅沒有有效解決上市公司治理不善的問題,反而凍結了證券交易所的自我成長。例如,調查上市公司不當行爲的權力交給了證監會而不是證券交易所,導致交易所無法迅速識別上市公司的欺詐行爲並課以法律責任。證券交易所比任何政府機構都更接近證券市場,易于接收市場信息,對于上市公司而言,證券市場自我監管的方法往往會更有效。其次,我國政府也制定了許多幹預策略,以控制證券市場的波動,避免可能破壞整個市場的危機。例如,當市場飙升至曆史高位時,政府暫停了新股的發行和交易,以防止資本泡沫的形成。中國的資本市場仍然處于發展的初期,價格限制可以減少市場波動,防止過度投機行爲。但是,長遠來看,人爲的限制會降低市場效率並扭曲定價機制。

證券市場是股權走向分散化以及推動上市公司董事會中心主義治理變革的主要推手。但是在中國的特殊國情之下,由于爲國家股東創造了維持控制權的特殊機制,外加發展曆程的短促和監管經驗的不成熟,導致我國的證券市場沒有實現深度流通、高效配置資源配置的功能,因此無法短期內培育出董事會中心主義的商事實踐。《公司法》所確立的股東會中心主義公司治理結構,在資本市場的發展中同樣得到了鞏固。

 

五、股東會中心主義的曆史合理性

 

公司內部的權力分配格局,是多方因素作用下的結果,並非法律簡單的型塑。我國第一部《公司法》在很大程度上是一部國企改革法,因此損害了其作爲市場主體法的規範性和普適性。但是在中國體制改革的特殊國情之下,公司化的努力必須特別考慮所處的政治和經濟條件,因爲其限制了公司治理設計的可行選擇。因此即使是在今天看來“落後于時代”的股東會中心主義,實際上也是中國特殊時代背景下的最優選擇。

微觀層面上,股東會中心主義是我公司和管理市場發展不成熟的情況下減少公司治理成本最直接有效的手段。西方國家公司所有權和經營權的分離有一個長期的演進過程,這個過程中發展出保護所有者利益、對管理人員保持有效控制的機制。自發形成的公司市場高度依賴獨立投資者及其顧問和中介機構的力量來限制公司采取可能被市場認爲違背投資者利益的行爲。相比之下,中國的公司化是通過行政手段來實現的,本身缺乏漸進的市場運作過程來實現所有權與經營權的分離,爲減低轉型成本,政府必須自覺的去發展公司治理機制。從計劃經濟體制的遺産中演化而來的內部人控制問題,是轉軌時期固有的一種潛在現象。同時,中國市場經濟曆史短促造成了,早期的公司市場缺乏經驗豐富的專業從業人員,資本市場更是充斥著大量不老練的投資人員和新手專業人員。社會誠信環境質量較差,管理人員道德風險較高、難以自覺克以勤勉和忠實義務的情況下,成熟的西方市場經濟孕育出來的所有權與控制權分離的董事會中心主義根本無法與中國改革時期以及市場經濟發展初期的公司治理實踐相融合。因此,所有者通過股東會中心主義的治理架構,對影響企業績效的基本問題行使決定權是控制代理成本的最優手段。

中觀層面上,股東會中心主義確保國家行使國有企業控制權,從而堅守國有企業以公有制爲主體的陣地。作爲中國國民經濟的支柱,國有企業對中國具有重要的經濟、政治和社會意義。在2016年全國國有企業黨的建設工作會議上,習近平主席再次強調,國有企業是中國特色社會主義重要物質基礎和政治基礎,是黨執政興國的重要支柱和依靠力量。“作爲公有制經濟主要實現形式的國有企業,只有在競爭性領域占據一席之地,才能更好地發揮對國民經濟的主導作用,否則將與我國社會主義制度相背離。”因此,國家代表人民對國有企業行使控制權不僅是一種權力更是一種職責,從而確保國有企業的公有制性質以及在國民經濟中的主導地位,確保國有企業的發展符合國家的整體利益。這也是爲什麽,在中國企業社會責任雖然在語言和規範形式上很陌生,但是早已自然而然因爲國家的參與而被強制執行著。

宏觀層面上,國家通過股東會中心主義的公司治理參與到微觀的企業決策,從而保障改革大局的平穩發展。一些前社會主義國家激烈的經濟體制和企業改革以很高的社會成本爲代價,帶來了很多宏觀經濟層面的問題,包括高通脹、失業、社會的急劇動蕩。中國沒有像蘇聯那樣從計劃經濟向市場經濟快速地過渡,而是選擇在國家的計劃下實施漸進的經濟改革戰略。中國的經濟改革遵循自上而下的過程,爲此,政府的指導和促進直觀且重要。鄧小平于1989年提出的“穩定壓倒一切”貫穿了經濟體制改革的整個時期,要求中央和地方各級政府機構大力維護政治和社會的穩定。穩定取向意味著國家必須適時的幹預市場活動,即使這樣做可能會破壞一定的市場效率。由于一開始國家就作爲國有企業的所有者參與到改革當中,國家是控股股東,因此具有爲國家整體利益建構公司治理體系的潛力。股東會中心主義的公司治理結構,賦予了國家通過參與微觀的企業決策來服務于改革的整體大局,避免企業尤其是國有企業過快的體制轉變而導致大規模的失業和社會動蕩,破壞改革的穩定性。“社會主義與市場經濟聯系的模式本身是一種創新的巨大工程,而且在中國13億人口的大國作出選擇,其中包含的責任一定是曆史性的。”

 

六、股東會中心主義的未來走向

 

鼓勵企業創新創業、繁榮資本市場成爲近幾年公司法修訂的基本動因,尤其是經過2005年公司法大規模修訂後,我國公司的活力得到極大的釋放,公司質量得到大幅提升。同時,我國曆經了近30年發展的證券市場開始漸趨成熟,初具規模,國有股一股獨大的市場格局正在消解,朝著一個健康、強大、深度流通的證券市場平穩發展。市場經濟以及資本市場的蓬勃發展爲公司提供了差異化與多元化的發展機會,造就了不同類型的公司在公司治理方面不同的制度供給需求。長遠來看,對不同類型的公司進行差異性規制應當成爲我國公司法未來發展的取向,股東會中心主義的治理模式不宜一刀切地適用于所有公司。

首先,封閉公司宜繼續保留股東會中心主義的治理結構。封閉公司因爲缺乏公開市場作爲股權分散化的金融途徑,公司規模一般較小、內設機構較爲簡單,股東人數有限且彼此具有很強的合作信任關系,出資者往往直接支配、管理和監督自己的資産,同時承擔剩余風險。因此所有權與控制權合一的股東會中心主義契合封閉公司削減成本、靈活效率的治理需求。

其次,國有上市公司受制于國家控股的特殊股權結構,股東會中心主義仍將在很長的一段時間內繼續成爲其公司治理的現實。從我國國有企業股東會中心主義公司治理的演變曆程可以看出,確保國家對國有企業的控制權是國企治理改革不容變更的核心旋律,也將因此成爲國有企業未來公司治理演變的邏輯前提。在我國走中國特色社會主義道路,堅持公有制經濟主體地位的國情之下,集政治和經濟力量于一體的國有上市公司短期內不可能實行完全市場化的發展路徑。當然,國有上市公司可以在未來我國證券市場以及管理人市場足夠成熟的時候,部分借鑒董事會中心主義的管理技術來優化國有企業的公司治理。例如,向董事會進一步擴大經營決策權的範圍,同時保留股東會對股票發行的決策權,從而避免董事會利用股票發行改變公司資本結構來稀釋國家所有權。

最後,應當逐步引導非國有上市公司建立契合現代化大型企業管理需求的“董事會中心主義”公司治理模式。對于非國有上市公司來說,一方面,上市公司的巨型化必將最終導致股權的高度分散,成千上萬的股東顯然無法做到對公司業務經營實施統一有效的控制。另一方面,董事會所面臨的決策約束以及不受商業判斷規則保護下的決策責任容易産生寒蟬效應,無法爲董事會行使明智的業務判斷和適當的商業冒險活動提供激勵。當前,我國的非國有上市公司正在逐步迎來建立董事會中心主義治理模式的外部環境:第一,從2005年的股權分置改革到今年放寬境外投資者參與我國金融市場的一系列政策;從最初新股發行的審批制到1999年的核准制再到2013年開啓的注冊制改革,我國的證券市場一直朝著市場化的方向不斷發展。第二,據東方財富Choice數據統計,截至2019年12月,上市民企數量占A股市場的69.68%。非國有上市公司開始嶄露頭角,成爲我國證券市場的重要參與者以及推動董事會中心主義公司治理模式形成的主力軍。相對于“資本話語權”,董事會中心主義所體現出來的“智識話語權”更契合現代公司的創新性基因以及知識經濟時代公司治理對“智識資本”的要素依賴特性。

 

結語

 

我國首部《公司法》絕不僅僅是一部純粹構造商人公司治理理想模式的技術性法規,而是凝結了國家意志和國家需求,服務于我國國有企業公司制改造以及經濟體制改革大局的時代産物。因此,這些複雜的行政關系和國家獨特的財産利益毫無疑問地深深嵌入在《公司法》中,促成了股東會中心主義的公司治理範式。同時,國家股一股獨大的證券市場結構以及過度的行政幹預禁锢了我國資本市場的自然生長,使得上市公司同樣繼續維系著所有權高度集中的股東會中心主義治理格局。回顧曆史可以發現,股東會中心主義有其存在的曆史合理性和必然性。無論是從微觀層面的企業治理,中觀層面的國有企業公司制建設,還是從宏觀層面的經濟體制改革考量,股東會中心主義都是中國特殊國情之下建構公司治理體系的最優選擇。時至今日,國有企業作爲公有制經濟的主要實現形式,依舊在我國的重要經濟領域占據一席之地,因此股東導向的公司治理權力分配模式在幾次正式的叠代中依然得到了維持。但是市場經濟以及資本市場的蓬勃發展爲公司提供了差異化與多元化的發展機會,開始造就了不同類型公司在公司治理方面不同的制度供給需求。因此,就未來的發展趨勢而言,股東會中心主義顯然不宜一刀切地適用于所有類型的公司。立法總是時代的反映,總要隨時代嬗進而嬗進,我國《公司法》未來應當對封閉公司與上市公司、國有上市公司與非國有上市公司進行差異性規制,尤其需要引導非國有上市公司建立符合大型公衆公司治理邏輯的董事會中心主義公司治理模式。